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國有企業混合所有制改革突破口 推動大型國企股權多元化

發布時間:2017-02-08 16:11:45

1999年黨的十五屆四中全會提出國有經濟必須“有進有退,有所為、有所不為”,開始了以國有企業股權多元化為目標的混合所有制改革探索。2014年黨的十八屆三中全會明確提出要積極發展混合所有制經濟。2015年9月,國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》。2016底中央經濟工作會議又明確提出,混合所有制改革是國有企業改革的重要突破口,再次突出了推動混合所有制改革的重大意義,為深化國有企業改革指明了方向。

發展混合所有制

促進國企改革的必要性

(一)促進國有企業進一步完善法人治理結構

長期以來國有企業存在的主要問題就是公司治理結構不完善、制衡機制缺乏、內部行政化色彩濃厚、政企不分、政資不分等,導致國有企業改革不斷在實現“政企分開、政資分開”和防止“內部人控制”之間矛盾中搖擺,股權多元化改革的主要目的就是希望通過完善現代企業制度,在國有企業內部建立起制衡機制,從根本上解決這一矛盾。

發展混合所有制的實質就是深化產權制度改革,推動國有企業產權更加清晰、委托代理制度更加有效,推動國企改革取得新突破。

(二)破解當前國有資本相對固化的局面,需要推動混合所有制經濟發展

從1999年開始推動混合所有制經濟以來,中小國有企業退出了一般競爭性領域,大型國有企業股權多元化改革也取得了很大進展。截至2013年底,全國90%的國有及國有控股企業完成了公司制股份制改革,中央企業及其所屬子企業改制面達到89%,中央企業資產總額的56%、凈資產的70%、營業收入的62%已在上市公司。然而,國有股比重偏高、“一股獨大”導致的國有資本相對固化的問題一直沒有得到很好的解決。國有企業中國有股權比重自2007年以來一直保持在80%左右,國有股權比重高達80%-90%的二級上市公司非常普遍。

國有資本相對固化一方面導致國有資本利用效率低下,影響力和帶動力不足,另一方面又使國有企業法人治理結構難以出現根本的改觀。為此,亟需深化混合所有制改革,盤活閑置國有資本,發揮國有資本杠桿作用,放大國有經濟功能,優化國有資本布局,提高國有資本回報率,提高國有企業整體效益。

(三)引導民營資本注入實體經濟

改革開放以來,民營經濟得到了前所未有的繁榮和發展,根據國家統計局數據顯示,目前國有經濟在資產總量上只占全社會資產總額不到三分之一,非公有制經濟投資已占到全社會固定資產投資比重的50%以上。但是,由于民營經濟經營靈活性和短期逐利性較強,在當前宏觀經濟下行階段,民營經濟資金缺乏良好的投資渠道,大量涌入股市、房地產等行業,人為地推高房地產、股市泡沫,并積聚自身的經營風險。而中國作為一個最大的發展中國家,實體經濟發展亟需的資金卻很難得到保障,國有企業改革重組需要的資金也難以落實。國有經濟多數分布于涉及國計民生、培養國家未來世界競爭力的重要產業和行業,民營經濟參與國有企業改制重組,實現共同發展,不僅有利于國有經濟發展,更有利于引導民營資本合理布局,規范發展,保值增值。

(四)促進民營企業法人治理結構的完善

雖然國有企業法人治理結構難以讓人滿意,但民營企業法人治理問題更為突出。與國有企業相比,民營企業不僅同樣存在委托——代理關系中職業經理人信任缺失的問題,從而大量地存在家族制經營、個人主義管理思維強烈、戰略布局缺失、人力資源管理不系統、缺乏創新等一系列問題,制約著民營企業的真正發展壯大。而國有企業具有的制度健全、組織嚴密、目標明確等優勢,卻是民營企業難以比擬的。由于存在組織上的內部制約,從平均意義上看,國有企業的現代企業制度普遍比民營企業更加健全。

進一步深化混合所有制改革,深度融合國有資本和民營資本,可以讓民營企業同時參與到規范的公司治理結構中去,在共同治理的進程中各自規范法人治理結構,在經濟效益和管理模式上實現互利共贏的局面,培養更多具有國際競爭力的中國企業。

發展混合所有制的困難和障礙

發展混合所有制經濟,推進國資國企改革是中央早已確定的方針,但推進過程中,各地方和企業進度不一,發展很不均衡,主要是存在一些“難啃的硬骨頭”,需要深入研究和解決。

(一)擔心承擔國有資產流失責任

汲取上世紀90年代“為混而混”、泛“MBO”、大規?!懊襁M國退”造成大量國有資產流失的慘痛教訓,國資國企改革的一條重要底線就是防止國有資產流失,無論企業還是政府部門都必須嚴格遵守。

目前,多數小型、一般競爭性領域及不具備競爭優勢的國有企業基本已經退出市場,剩下的國有企業基本上都處于戰略競爭領域和公益、保障性領域。國有企業改革已經進入深水區,“改到深處是產權”。大型國有企業在發展混合所有制過程中如何確保國有權益不損失,相關規定難以細化,又缺乏容錯機制,在國有企業產權交易的過程中,各方面都不同程度存在承擔國有資產流失的責任顧慮。此外,當前的一些產權交易政策,在相關的防止國有資產流失的法律法規規定下,使得一些國有產權交易效率低下,一定程度上給推進混合所有制改革帶來了阻力。

(二)重要行業和關鍵領域的控制力保障問題

在涉及國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵環節、重要的資源等領域,國有企業、特別是中央企業必須起主導作用,這是由中國社會主義經濟性質、以及中國目前處于趕超世界經濟強國階段特征所決定的。重要的資源,由于其稀缺和非再生性,更需要從為子孫后代福利的長遠眼光,進行統籌開發,不能再重蹈上世紀90年代為眼前利益任意賤賣,導致資源損毀性開采的局面。在“市場失靈”的諸多民生領域,國有企業必須承擔起基礎的保障責任。著眼全局,為提高國民經濟的整體效益,在推進混合所有制經濟過程中,國家經濟命脈產業、支柱產業、戰略競爭性產業如果失去了控制力,必然導致中國經濟整體競爭力永遠落后于西方發達國家,在世界經濟分工中永遠落后的局面。因此,處于這些行業里很多大型、特大國有企業發展混合所有制經濟面臨著要么接受被控股、要么難以混合的兩難問題。

(三)國有企業歷史負擔和社會包袱沒有徹底解決

國有企業普遍存在的各類社會包袱和歷史遺留問題,嚴重制約著混合所有制經濟的深入推進。國有企業的歷史負擔和社會包袱使得國有企業“不敢改”,民營企業等投資主體“不敢進”。特別是,由于歷史原因,一些城市是伴隨著特定國有企業發展興盛,產業結構極其單一,地方財力極其有限,企業的歷史負擔和社會包袱更難以解決,企業改制重組困難重重,職工難以安置。此外,由于中國社會保障體系不健全、不平衡、效率較低,短期難以改善,職工權益欠債太多,進一步延阻了混合所有制的推進。

(四)國有資本與民營資本非對稱性使民營資本缺乏動力

經過多年改革,國有經濟從一般競爭領域及不具備競爭優勢的行業逐步退出,向重要的行業和關鍵領域集中。中央企業從2003年的196戶下降到目前的102戶,資產總額從6.9萬億元到目前近50萬億元。而其他性質的企業,雖然數量非常龐大,但資產極其分散。據國家統計局數據,截至2015年底,規模以上國有及國有控股工業企業資產總計455211.40億元,占比45.53%,規模以上民營工業企業資產總計224598.4億元,占比22.47%。2015年世界《財富》雜志公布的世界500強企業94家上榜的中國大陸地區企業中名單,國有企業占88家,其中,中央企業47家。國內比較,中國企業500強的59.5萬億元營業收入中,國有企業的營業收入為46.6萬億元,占78.3%。營業收入超過1000億元的企業共144家,其中國有企業共118家,民營企業僅26家。數據說明,中國民營企業以中小企業居多,在國際國內有影響力的大型企業很少。因此,單一的民營企業在體量龐大的國有企業面前就顯得十分渺小,即使參與大型國有企業的混合所有制改革,也難獲得足夠的資本發言權,惟恐“一股獨大”對自己的吞噬。

(五)國有資本多元化目標與民營資本單一目標的矛盾

一直以來,國有企業和民營企業由于利益訴求不完全相同而難以融合。民營企業主要追求利益最大化,國有企業關注長期回報,還要符合國家意志、承擔社會責任。國有資本與民營資本結合,在事關企業發展等重大問題上,決策依據、決策程序等方面有很大不同。在混合所有制企業中,無論國有資本占控股地位或非控股地位,作為國家和全民長遠利益的代表,都肩負著國有資本保值增值、維護社會穩定等重要職責。國有資本目標多元化與民營資本的單一最短實現利潤最大化目標出現沖突的情況下,必然導致混合后的企業經營目標、管理理念,以及企業文化等諸多方面的沖突。

實現混合所有制的突破口

(一)以“管資本為主”,大力推動大型國有企業股權多元化

黨的十八屆三中全會提出了要“以管資本為主”深化國資國企改革?!肮苜Y本”意味著國有資本管理要更多地從過去注重企業的日常經營向注重資本安全性、功能性、流動性、盈利性和持續增值性方向轉變。對于大型、特大型國有企業,特別是中央企業而言,解決資本相對固化的問題,首先要解決好資本的流動性問題。目前,中國聯通、中國建材、中國醫藥等企業已由國資委、國家發改委批準成為第一批發展混合所有制試點工作的企業,以期在國有資產定價機制、產權流動機制等方面實現新的突破,從而在實現國有資產的證券化方面探索出新的、既保障國有權益不被侵蝕,也符合市場規律的新途徑。

(二)加快產業規劃,充分發揮市場機制作用

國有資本必須在中國重要的行業和關鍵領域起決定作用,是中國社會主義市場經濟必須堅持的原則。但是,“重要的行業”和“關鍵領域”是具有很強歷史特征的動態概念,一些產業在過去是重要行業,到現在很可能就不再重要。如建國初很乃至較長一段時期內作為支柱產業的紡織、輕工行業,隨著中國基本解決了溫飽問題就已經對國民經濟大局不再產生根本性的影響,重要性大大降低。中國的高新產業,具有帶動、引領國內產業發展前端產業等作用,由于投資風險巨大,需要國有層面大規模投入,已經發展成為當前的重要行業和領域,但隨著今后技術和產業的逐漸成熟,將來很可能成為完全競爭的產業,不再是重要行業。一些稀缺的不可再生的自然資源,必須在國家層面進行統籌綜合節約開發。而電網、電信基礎網、鐵路等屬于對國民經濟發展起保障作用的產業,具有一定的自然壟斷性,但隨著供求關系的變化,新的替代能源發展,也可能進入鼓勵其他資本進入的產業。

黨的十八屆三中全會明確提出要使“市場在資源配置中起決定性作用”,必須進一步厘清市場與政府的邊界,破除一切行政壟斷和盡可能放開自然壟斷,打破地域分割和行業壟斷,著力清除市場壁壘。因此,對這些其他資本不愿意進入和限制進入的行業和領域要認真研究市場開放度和相關行業準入的問題,以“負面清單”管理鼓勵其他經濟類型進入這些領域。

(三)健全社保體系,加快歷史問題解決

健全統一的社會保障體系是社會主義市場經濟的重要內容,與國有企業改革關系甚密,是建立現代企業制度的一個重要保證。社保體系不健全、發展不平衡是國有企業歷史負擔和社會包袱長期難以解決的重要原因之一。2016年通過的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要(草案)》提出,要改革完善社會保障制度,堅持全民覆蓋、保障適度、權責清晰、運行高效,穩步提高社會保障統籌層次和水平,建立健全更加公平、更可持續的社會保障制度。為此,一方面需要國有企業加大改革重組的力度,以改革發展解決歷史遺留問題,另一方面,需要各級政府進一步加強社保體系建設,為國有企業改革解決后顧之憂。

(四)用好增量資產、盤活存量資產

2016年9月,李克強總理在深化國有企業改革和發展座談會上指出,國有企業要做好增量、盤活存量、主動減量,優化國有資本布局結構,推動企業兼并重組。由于當前單一的民營資本與國有資本體量差距懸殊,單一民營資本缺乏動力參與國有企業的改革發展。很多中央企業通過并購重組,通過新項目投資吸引民營企業資本實現互利共贏,盤活了原有資產。此外,一些地方政府加強對民營資本的引導,通過發起基金等多種形式,把單一的體量較小的民營資本匯集起來,參與國有企業改制重組,在發展混合所有制經濟方面進行了成功的探索,取得了良好的效果。

(五)規范市場準入秩序,分類監管國企

發展混合所有制必須拉平各類經濟的市場待遇。國有企業在諸如環保、安全、勞動防護、社保等諸多方面投入普遍優于其他類型的企業,在主動履行社會責任方面,國有企業也明顯優于民營企業。在當前大力推動“供給側改革”、“去產能”過程中,發展混合所有制經濟的當務之急,是明確相關行業、特別是在完全競爭性、產能明顯過剩領域的相關技術、能耗、環保、安全等方面的行業準入標準,規范市場秩序,要避免高污染、高能耗、低技術、低環保標準、低成本、低安全生產及勞動保護水平的落后產能逆向淘汰先進產能、出現“劣幣驅逐良幣”的現象,從而使混合所有制推動相關行業向符合國家產業政策方向、符合集約發展的高標準方向發展,提高中國相關產業的整體發展水平。

此外,國有企業特別是大型國有企業多數具有多主業經營特點,業務中既有完全競爭業務,也有保障性、公益性任務。發展混合所有制需要加快國有企業的業務分類,并就其業務類型進行分類監管,并就不同業務類型宜獨則獨、宜控則控、宜參則參,探索發展混合所有制經濟的多種路徑。

黨的十八大再次重申了“兩個毫不動搖”:要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟,推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展,保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。國有企業發展混合所有制經濟要有利于國有經濟提高活力、影響力、控制力和抗風險能力,也要有利于促進非公經濟的發展。國有企業和民營企業均可以以此為契機,共同造就有效的治理結構、高效的運行機制,形成中國的職業經理人制度、構建新型勞動關系,互利共贏,共同發展。

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